Combien va coûter la mise en oeuvre de la nouvelle Constitution ? Disons-le d’emblée : répondre à cette question est pratiquement impossible sans une machine à voyager dans le temps qui nous permette de faire un aller-retour vers l’an 2044. Pourquoi ?
Parce que la Constitution fixe des principes généraux, et non des dispositions précises, encore moins des budgets de fonctionnement. Les articles de la Constitution devront être concrétisés et mis en œuvre démocratiquement par le Grand Conseil. C’est lui qui devra fixer les modalités d’application et modifier les lois nécessaires. Ce faisant, il choisira les investissements souhaités et fera les arbitrages voulus. Comme toujours, la population pourra au besoin saisir le référendum pour contester les mesures prises par le Grand Conseil: en démocratie directe, le peuple est souverain et a toujours le dernier mot. En fin de compte, il est fort probable la mise en oeuvre complète prendra environ une génération. 2044, nous voilà !
Mais alors, pourquoi les opposants au texte agitent-ils le spectre des coûts de mise en oeuvre ? Ils ont choisi une méthode éprouvée: quand on veut tuer son chien, on dit qu’il a la rage ! Nous avons préparé une réponse point par point aux estimations, parfois farfelues, entendues dans le débat.
Avant de passer à ce fact-checking, trois raisons structurelles expliquent pourquoi l’argument des coûts n’est pas solide. Pire, il dissimule le potentiel économique et financier d’une nouvelle Constitution !
Premièrement, le maintien du double frein aux dépenses et à l’endettement dans la nouvelle Constitution empêchera une mise en œuvre trop coûteuse, puisque celle-ci serait simplement rendue impossible par les contraintes budgétaires imposées par le mécanisme de double frein qui est, rappelons-le, le mécanisme de contrôle financier le plus strict de Suisse.
Deuxièmement, l’expérience des autres cantons ayant révisé leur Constitution montre que la crainte d’une explosion des coûts ne s’est pas vérifiée dans la réalité. Les chiffres des finances publiques des cantons de Vaud, mais aussi de Fribourg, de Genève ou de Neuchâtel (qui ont révisé leur Constitution ces 20 dernières années) ne montrent absolument pas d’augmentation anormale des dépenses publiques après l’acceptation d’une nouvelle Constitution. Au contraire, les courbes financières suivent partout une progression régulière.
Troisièmement, un certain nombre de réformes nécessaires amenées par la nouvelle Constitution auraient de toute manière été mises en œuvre par le Grand Conseil dans les années à venir. Pour preuve, le Grand Conseil a déjà voté des lois pour lesquelles la Constituante a donné un ancrage constitutionnel (organe de médiation administrative, bulletin de vote unique pour l’élection du Conseil des États, etc.).
Question, réponse et fact-checking
Le 4 septembre 2023, le député et chef du groupe Die Mitte Oberwallis au Grand Conseil Aron Pfammatter (dont le parti s’est depuis publiquement opposé à la Constitution) a déposé une interpellation urgente intitulée « Combien nous coûte la nouvelle Constitution ? » et libellée ainsi : « Nous demandons au Conseil d’État d’indiquer quels sont les coûts supplémentaires que les nouvelles dispositions constitutionnelles entraîneront pour le canton et les communes.».
Quatre jours plus tard (!), le 8 septembre 2023, le Conseil d’Etat a répondu à l’interpellation urgente en séance plénière du Grand Conseil. Evaluer les coûts de mise en oeuvre, nous l’avons dit, est un exercice très difficile puisque la mise en oeuvre dépend des choix du Grand Conseil qui dispose d’une grande marge de manoeuvre. Malgré cela, le Conseil d’Etat a tout de même procédé à une estimation, formulée dans un délai extrêmement court, en identifiant les éléments qui à son avis pourraient nécessiter des investissements. Plusieurs erreurs ou imprécisions se sont glissées dans cette réponse. Examinons de plus près les principaux points présentés comme des sources de coûts supplémentaires.
Les affirmations sont classées en deux catégories: les dispositions avec des incidences financières que le Conseil d’Etat juge « directement chiffrables », et celles qui ne sont « pas directement chiffrables », selon ses dires.
| Source de coût selon le Conseil d’Etat | Evaluation et commentaire |
| A. Dispositions avec une incidence financière directe chiffrable (selon Conseil d’Etat) | |
| Mise en place d’une instance prospective | ❌ FAUX – Le projet de Constitution ne prévoit pas la mise en place d’une instance prospective. Cela figurait dans des versions antérieures du projet, mais pas dans la version finale. |
| Suppression de l’obligation pour les communes sièges d’un établissement cantonal de fournir une contribution |
❌ FAUX – La Constituante n’a pas repris dans son projet l’art. 27 al. 5 de l’actuelle Constitution cantonale, qui dispose que « La commune qui devient le siège d’un établissement cantonal peut être tenue à des prestations.». Le Conseil d’État interprète abusivement ce choix de la Constituante de ne pas reprendre l’art. 27 al. 5 de la Constitution de 1907 comme une suppression de l’obligation pour les communes sièges d’un établissement cantonal de fournir une contribution. Toutefois l’obligation en question est déjà fixée dans la Loi fixant la localisation des institutions cantonales de formation et de recherche du degré tertiaire et la contribution des communes sièges (417.10). Comme la nouvelle Constitution ne dit rien sur le sujet, la loi en question continuera à s’appliquer si la Constitution est acceptée. Autrement dit, la base légale pertinente reste entièrement entre les mains du Grand Conseil. Le Grand Conseil a d’ailleurs supprimé en décembre 2021 la contribution annuelle de ces communes aux charges d’exploitation. Seule demeure la contribution aux dépenses d’investissements et de location. |
| Institution d’un organe de médiation | ❌ FAUX – Cet élément du projet de Constitution n’aura pas d’impact financier. En effet, le Grand Conseil a adopté le 11 mai 2023 par 118 voix contre 7 et 0 abstention, en une seule lecture, la Loi sur la médiation administrative qui institue un organe de médiation administrative indépendant (médiateur ou médiatrice cantonale). Le projet de nouvelle Constitution ne fait que reprendre cette institution nouvelle créée par le Grand Conseil sans changement, si ce n’est au niveau du mode de désignation (élection par le Grand Conseil au lieu de désignation par le Conseil d’État), qui n’a aucune incidence sur les coûts. |
| Création d’une cour des comptes | ❌ FAUX – La Constituante a refusé de créer explicitement une Cour des comptes (voir résultat du vote). Elle se contente de laisser la porte ouverte au Grand Conseil. Concrètement, le Grand Conseil sera libre de créer une cour des comptes, ou il pourra se contenter d’étendre les missions de l’Inspection des finances actuelle. Les nouvelles missions pourraient certes engendrer des investissements, mais ceux-ci seraient selon toute vraisemblance compensés par les contrôles plus étendus opérés en matière d’efficacité, d’économie et d’efficience comme le prévoit l’art. 170 al. 1 du projet de Constitution, ainsi que des contrôles de performance (art. 170 al. 2-a), qui n’entrent pas dans le mandat de l’actuelle Inspection des Finances. Dans les autres cantons qui pratiquent ces contrôles, les gains d’efficience réalisés suite aux contrôles dépassent souvent largement les coûts de fonctionnement de l’institution. |
| Création de cours du droit de la famille | ❌ TRES CONTESTABLE – Le système de cours du droit de la famille proposé par la Constituante doit être moins coûteux que le système actuel APEA / tribunal. Dans son intervention, le Conseil d’Etat n’indique pas que ces cours vont remplacer le double système APEA-tribunaux que nous connaissons aujourd’hui en matière de droit de la famille et de protection de l’enfant et de l’adulte. Or, selon le juge cantonal argovien Guido Marbet auditionné par la commission 9 de la Constituante le 14 mars 2022, l’un des avantages du tribunal de la famille est qu’il n’y a jamais de conflits de compétences car tout est traité par la même instance, ce qui simplifie grandement les procédures. C’est un gain important de temps et d’efficience, donc un gain économique. En outre, la taille des tribunaux de la famille est assez petite en Argovie, en comparaison avec le système d’APEA que connaissent la plupart des autres cantons, cela grâce à des gains d’efficacité notamment dans le domaine administratif. |
| Élaboration de la législation de la nouvelle Constitution | ❌ TRES CONTESTABLE – Il n’a jamais été question, dans aucun autre projet législatif, de considérer le travail législatif comme des coûts engendrés par un projet. Il est toutefois probable que la mise en œuvre au niveau légal des dispositions prévues par le projet de Constitution demande des investissements au niveau de l’administration cantonale pour la préparation des modifications légales à l’attention du Grand Conseil, ainsi qu’au niveau du Grand Conseil en raison d’une activité législative accrue durant les années suivant l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution. Toutefois, si ces coûts devaient être pris en compte dans les coûts supplémentaires liés à la mise en œuvre de la nouvelle Constitution, il faudrait étendre cette pratique à l’ensemble de l’activité législative du Conseil d’État et du Grand Conseil, et intégrer systématiquement les coûts du processus législatif aux coûts relatifs à un projet. En tout état de cause, la révision de la Constitution a été demandée et voulue par le peuple, et il est clair qu’une telle révision engendre des coûts au niveau de sa mise en œuvre législative, quel que soit le contenu de cette nouvelle Constitution. |
| Création d’une Cour constitutionnelle |
🟡 PARTIELLEMENT FAUX – Dans les débats en commission et au plénum de la Constituante, il a été plusieurs fois mentionné que cette cour serait basée sur le système vaudois, à savoir composée de juges ordinaires et suppléants du Tribunal Cantonal qui sont également membres d’autres cours. En outre, la cour constitutionnelle vaudoise ne traite qu’une dizaine de cas par année. Les investissements nécessaires à une telle cour devraient donc être extrêmement limités (pas de construction de bâtiments, pas de création de postes supplémentaires, très peu de cas traités). Cette cour sera chargée de veiller à la conformité des lois cantonales avec le droit supérieur pour combler un vide juridique en Valais. En effet, pour certaines affaires comme le contrôle de la légalité des règlements communaux et des lois cantonales, les décisions sur la validité des initiatives populaires, des élections et votations, les recours vont aujourd’hui directement au Tribunal fédéral. La Cour constitutionelle permettra d’avoir une autorité au niveau cantonal qui puisse se saisir de ces cas. Elle sera rattachée au Tribunal cantonal (art. 94).
|
| Mise en place de 6 conférences régionales et de 6 coordinateur régionaux (partiellement compensée par la suppression des préfets) | 🟡 CONTESTABLE – Les 6 conférences régionales créées par la Constituante et composée des présidents des communes de la région ainsi que du coordinateur régional sont appelés à remplacer les 13 conseils de district prévus par l’art. 66 de l’actuelle Constitution cantonale, et composés de délégués nommés par le conseil communal à raison d’un délégué pour 300 habitants. Le canton finance actuellement les districts à hauteur de 0,50.- par habitant. Les attributions et tâches des conférences régionales prévues par le projet de Constitution et celles des districts actuels sont relativement semblables. Il semble donc peu probable que la nouvelle organisation créée des coûts supplémentaires, d’autant plus que le nombre d’institutions régionales est réduit de moitié. De plus, les délégués communaux membres des conseils de districts actuels sont indemnisés pour leur participation aux séances du conseil de district. Les membres des conférences régionales prévues par le projet de Constitution étant des membres des exécutifs communaux, cette indemnisation supplémentaire n’aurait plus lieu d’être. Le passage de 13 préfets et 13 sous-préfets à 6 coordinateurs régionaux devrait ainsi être relativement neutre sur un plan financier global, sans entrer dans détail de la répartition du financement entre canton et communes qui seront réglés au niveau de la loi. |
| Mise en place d’un contrôle des budgets et comptes des églises et paroisses par le canton | 🟡 CONTESTABLE – La Loi sur les rapports entre les Eglises et l’Etat dans le canton du Valais (LREE) prévoit que les budgets et comptes des paroisses sont contrôlés par les communes. Le contrôle des budgets et des comptes des églises et paroisses par le canton, prévu par le projet de Constitution, n’engendre donc pas à proprement parler de coûts supplémentaires puisqu’il s’agit d’un report de coûts, des communes vers le canton. De plus, ces contrôles étant opérés de manière centralisées par le canton et non plus au niveau de chaque commune, des gains d’efficience pourront être réalisés et donc mener à une baisse des coûts globaux. |
| Passage de 5 à 7 conseillers d’État |
✅ VRAI – Dans sa réponse du 9 mars 2022 à la commission 8 de la Constituante, le Conseil d’État évoque un investissement supplémentaire annuel de 4’350’000.- pour 2 conseillers d’État supplémentaires, à savoir : – 820’000.- pour les coûts salariaux de 2 conseillers d’État supplémentaires ; – 3’230’000.- pour la création de 2 états-majors supplémentaires (à 6,6 EPT par état-major, situation actuelle) – 300’000.- pour les coûts liés à la Chancellerie (chauffeurs, véhicules, etc.) La Constituante estime que l’augmentation du nombre de Conseillers d’Etat est susceptible d’améliorer la qualité et la légitimité des politiques publiques cantonales et constitue donc un investissement justifié et bénéfique pour le Canton. Cet investissement représente moins de 0.1% du budget de l’Etat. |
| Prise en charge des frais d’acheminement postal sur le territoire suisse des votes par correspondance |
✅ VRAI – Dans sa réponse du 10 février 2022 à la commission 3 de la Constituante, Maurice Chevrier, Chef du Service des affaires intérieures et communales de l’État du Valais, indique que sur une base de 65’000 à 70’000 citoyens qui votent par voie postale lors de chaque scrutin en moyenne, le coût est estimé entre 70’000.- et 80’000.- par scrutin, soit un montant annuel d’environ 280’000.- à 320’000.-, auquel il faut ajouter les scrutins communaux qui n’ont pas lieu en même temps qu’une votation fédérale ou cantonale. Au total, le coût annuel est estimé entre 300’000.- et 350’000.- La Constituante estime que la prise en charge des frais postaux renforce la démocratie, puisqu’elle lève une barrière à la participation au vote. Cet investissement représente moins de 0.007% du budget de l’Etat. |
| B. Dispositions avec incidences financières difficilement chiffrables (sélection parmi celles citées par le Conseil d’Etat) | |
| Non remboursabilité de l’aide sociale | ❌ FAUX – La Constituante n’a fait qu’ancrer dans le projet de Constitution le principe du non-remboursement de l’aide sociale (art. 144), suivant les décisions du Grand Conseil qui a récemment changé la pratique au niveau légal en ce sens (modification de la Loi sur l’intégration et l’aide sociale entrée en vigueur le 01.01.2022), estimant que la remboursabilité de l’aide sociale pouvait constituer un frein à la réinsertion. Des exceptions subsistent toutefois, tant au niveau de la loi que du projet de Constitution (L’aide sociale est « en principe » non remboursable). Cette disposition constitutionnelle ne devrait donc rien changer à la pratique actuelle nouvellement en vigueur, et donc n’engendrer aucun coût supplémentaire. |
| Abandon de l’obligation par le Grand Conseil en cas d’initiative entraînant de nouvelles dépenses de proposer de nouvelles recettes, de réduire les tâches et de réaliser des économies |
❌ TRES CONTESTABLE – Considérer un processus relatif au traitement législatif des initiatives populaires comme un coût supplémentaire est extrêmement discutable, notamment par le fait que cela nécessite un enchaînement d’éléments pour que cela aboutisse réellement à des coûts supplémentaires, qui plus est totalement indépendants du projet de nouvelle Constitution (il faut que : une initiative populaire entraînant de nouvelles dépenses soit lancée et aboutisse => le Grand Conseil décide de ne pas proposer de compensations des coûts engendrés par l’initiative (rien ne l’en empêche, même s’il ne serait plus « obligé ») => l’initiative populaire soit acceptée par la population). Ni la Confédération ni aucun autre canton ne connaît un tel processus, d’ailleurs contesté par les experts Ammann/Mahon dans leur rapport sur l’avant-projet de Constitution issu de la 1ère lecture. Ils avaient interrogé cette disposition qui figure dans la Constitution cantonale actuelle, la jugeant très délicate d’un point de vue juridique, tant d’un point de vue pratique qu’au niveau de la compatibilité avec les autres dispositions en matière d’initiative populaire, notamment celles de son application concrète, de l’unité de la matière ainsi que des voies de recours. La commission 3 avait renoncé à intégrer cette disposition dans l’avant-projet pour la 2e lecture, estimant que : – la question du financement serait de toute manière au centre de la campagne relative à une telle initiative ; – le frein aux dépenses et à l’endettement jouerait de toute manière ce rôle dans le cas où une telle initiative devait être acceptée (réduction de tâches, diminution des dépenses ou augmentation des recettes). |
| Financement des Églises par le canton |
❌ TRES CONTESTABLE – La Constituante a décidé que les moyens nécessaires à l’accomplissement des tâches de l’Église catholique romaine et de l’Église réformée évangélique au service de la population devaient être alloués par le canton, sur la base d’un contrat de prestations, et non plus par les communes (art. 172). Cela permet d’offrir des prestations et un financement uniforme et transparent des paroisses, sur la base de règles clairement définies. La Constitution actuelle prévoit que ce sont les communes qui subviennent subsidiairement au financement des paroisses. Selon les chiffres donnés par le Vicaire général Pierre-Yves Maillard lors de son audition devant la commission 1 le 9 mars 2022, les contributions communales au paroisses cumulées s’élèveraient à environ 30 millions de francs par année, soit environ 2% des impôts communaux globaux. Le projet de Constitution n’empêche en rien que les communes versent au canton la part d’impôt communal jusqu’ici dévolue au financement des paroisses, ou que le canton prélève directement cette part. Comme pour la surveillance des budgets et des comptes des paroisses, on ne peut considérer cela comme des coûts supplémentaires, il s’agit d’un report de coûts, des communes vers le canton, avec de potentiels importants gains d’efficience, en plus d’une transparence accrue et d’un contrôle démocratique par le Grand Conseil. Par ailleurs, les communes pourraient être les premières bénéficiaires de ce transfert. |
| Compensation de la progression à froid |
🟡 CONTESTABLE – Étant donné que la pratique de la compensation de la progression à froid est déjà prévue par la loi et appliquée, cela ne devrait pas avoir d’impact financier pour le canton. Pour ce qui est des communes, la situation est différente d’une commune à l’autre en fonction de si la commune en question compense ou non la progression à froid au niveau de l’impôt communal. La Loi fiscale cantonale actuelle prévoit que les taux d’impôts sont automatiquement majorés de 3% chaque fois que l’indice des prix à la consommation augmente de 3%. Le Grand Conseil peut par contre décider de ne pas atténuer ou d’atténuer partiellement la progression à froid. Le principe est le même dans les communes. Dans les faits, la révision de la loi fiscale présentée par le Conseil d’État en octobre 2022 prévoit effectivement une adaptation du barème de l’impôt cantonal sur le revenu de 3 % en compensation de la progression à froid. |
| Institution d’une justice de paix | ✅ VRAI – On peut effectivement attendre qu’une professionnalisation de la justice de proximité demande des investissements. Ceux-ci seront partiellement compensés par la disparition du système des juges de commune et des greffiers externes mandatés par ceux-ci. Aux yeux de la Constituante, la professionnalisation de la justice de proximité apporte un gain en qualité de la justice qui justifie cet investissement. Par ailleurs, la justice de paix pourra potentiellement décharger les tribunaux de première instance, ce qui réduira les coûts de ceux-ci. |
| Instauration d’un congé parental cantonal |
✅ VRAI – La question du coût et du financement d’un congé parental cantonal sera entièrement du ressort du Grand Conseil. La durée d’un tel congé et les conditions d’application seront également fixées par la loi. Il n’est pas possible de chiffrer cet investissement. Le projet de Constitution demande qu’un congé parental cantonal soit instauré uniquement si un tel congé n’existe pas au plan fédéral. A l’aune des débats publics sur ce sujet, et à la suite d’autres cantons qui ont instauré un tel congé (Tessin, Genève), il est vraisemblable qu’un congé parental fédéral soit instauré dans les années à venir, rendant le congé parental valaisan superflu. |
| Encouragement à la création de logement d’utilité publique | ✅ VRAI – Le Grand Conseil a refusé en juin 2021 un postulat demandant la création d’une base légale pour encourager le développement des coopératives d’habitation ainsi qu’un soutien technique et un cautionnement cantonal. Cette disposition constitutionnelle représente donc une nouveauté. Le Grand Conseil pourrait décider d’un investissement spécifique pour concrétiser cette nouvelle disposition constitutionnelle, dont le montant serait entièrement de son ressort. |
Dans les autres cantons qui ont révisé leur Constitution, la question des coûts a également été brandie par les opposants. A titre d’exemple, la brochure de vote du projet de nouvelle Constitution du canton de Fribourg (2004) contenait une page entière dévolue aux incidences financière de la nouvelle Constitution, avec le texte suivant : « Quelles seront les incidences financières de la nouvelle Constitution? La question a souvent été posée, au sein de la Constituante comme à l’extérieur. Un rapport a été demandé au Conseil d’Etat, qui a procédé à un examen détaillé des conséquences possibles du projet. Résultat: si la question des coûts est légitime, la réponse n’est pas aisée. Comme les Gouvernements des cantons de Berne et de Vaud, confrontés naguère au même exercice, le Conseil d’Etat fribourgeois n’a pu indiquer que très peu de chiffres. En effet, pour un grand nombre d’articles, la concrétisation dépendra du législateur. Le déclenchement de dépenses nouvelles sera souvent tributaire de l’étendue que le Grand Conseil donnera à la mise en œuvre d’un objectif. C’est particulièrement vrai pour les tâches publiques. Dans ce chapitre, d’ailleurs, plusieurs dispositions ne contiennent pas une nouvelle tâche mais hissent simplement au niveau constitutionnel une tâche déjà existante. […] Globalement, il faut certes s’attendre dans un premier temps à une charge supplémentaire pour l’Etat. Mais sur le long terme, cette nouvelle charte fondamentale peut conduire à une amélioration des finances publiques. Le principe de subsidiarité limitera l’intervention de l’Etat au nécessaire. Le développement durable ou la politique familiale auront un effet positif tant sur les recettes que sur les dépenses. Enfin, il importe de souligner que si de nombreuses dispositions sont susceptibles d’entraîner de nouvelles dépenses, le projet de Constitution prévoit de les contenir dans des limites assez strictes en posant noir sur blanc le principe de l’équilibre budgétaire. Et grâce au référendum, le peuple gardera la maîtrise des dépenses importantes. » Des affirmations parfaitement valables aujourd’hui encore pour la nouvelle Constitution valaisanne.
Le 8 septembre dernier, le Conseil d’Etat conclut son intervention en rappelant l’essentiel : « une nouvelle Constitution ne se résume toutefois pas au seul facteur financier, puisqu’il s’agit avant tout d’un acte fondamental sur l’organisation de la société, ses valeurs, le vivre ensemble, la cohésion sociale ou encore la place de chaque individu. ». En ce sens, la nouvelle Constitution peut être considérée comme un atout clair pour le futur du canton, pour son image, son attractivité, et le bien-être de sa population. Elle remplace notre ancienne charte fondamentale de 1907 écrite pour les besoins d’une époque révolue. Laissons cette autre époque aux voyageurs dans le temps et concentrons-nous sur notre futur en choisissant le Valais du XXIe siècle, et en votant OUI à la nouvelle Constitution.
